打通国库集中收付制度改革“最后一公里”

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2001年，我国开始实施基于国库单一账户体系的国库集中收付改革，这是财政资金收付运行机制的一次根本性的重大变革，从根本上解决了大量财政资金滞留在预算单位和代收单位的问题。但是，由于国库单一账户体系中的账户还没有达到真正的国库账户集中，财政资金的多环节、多账户存储问题仍然十分严重，国库集中收付的“最后一公里”仍然不顺畅。要解决“最后一英里”问题，我们需要坚持顶层设计和面向问题相结合，标本兼治。

财政资金收付运行机制的变化及特点

长期以来，由于没有单一的国库账户，我国财政资金的国库支付和支出主要是通过税务机关和预算单位设立多个账户进行分散的。运行机制的特点是财政资金分散，金融活动不透明，对资金使用缺乏监督，收支运行效率低下，经常出现“漏税”和腐败现象。

在借鉴国际经验的基础上，中国于2001年开始了国库集中收付制度的试点改革。这项改革经过十多年的推进，初步建立了以国库单一账户制度为基础，以国库集中收付为主要资金支付形式的国库集中收付制度。

国库集中收付制度改革改变了财政收支的运行机制。一是在建账方面，取消了税务机关和预算单位建账的权力，财政部门在中国人民银行开设了单一国库账户，建立了单一国库账户体系，极大地改善了过去财政收支账户过度的状况。二是在税收征管方面，扩大了税收征管范围，减少了税收过渡账户的设立，简化了税收征管方式，采用了国库直接支付和集中汇付的方式，提高了资金征收和入库的效率。第三，在资金支付方面，改革支出分类，对不同的支出分类采用“先支付后结算”的支付方式，分别实行财政直接支付和财政授权支付。

国库集中支付制度也促进了预算管理制度的改革。一是国库单一账户制度减少了收支操作环节，提高了预算收支执行效率。第二，账户设置和操作程序的变化实际上已成为推动预算编制精细化、强化预算执行刚性、公开预算和决算、进行预算监督的重要因素。三是国库现金流量由各单位分散持有转变为财政部门统一持有和管理，增强了对财政资金运行的调控能力。

“最后一英里”问题的原因和表现

国库集中收付制度改革的“最后一公里”问题是国库集中收付制度的设计与改革要求存在一定的距离，导致财政资金运行模式不规范、资金运行不透明、资金运行效率低下。

由于制度供给不足，基于国库单一账户体系的集中收付制度与真正的国库集中收付制度仍存在一定差距，形成了“最后一公里”问题。首先，国库单一账户体系的账户设计只是相对国库账户集中。该系统允许将金融资金存入单一国库账户之外的金融资金账户。大量财政专户和各种过渡性收支账户的存在，使得政府财政资金不能全部集中在单一的国库账户中。二是国库集中收付制度设计的收付方式只是地方国库集中支付。无论是直接支付还是授权支付，整个支付过程都没有在国库单一账户中实时反映出来，在中国人民银行开立的单一账户只起到资金结算功能，而不是支付功能。这种模式使得单一的国库账户不能充分反映财政收支活动的全过程，不利于数据的集中和监管，也不利于政府对财政资金的宏观调控。

国库集中收付制度改革的不足及其实施的变异，大大降低了国库集中收付制度改革的成效，加剧了“最后一公里”问题。一是国库集中收付制度没有完全覆盖，这在一定程度上延缓了国库集中收付制度的改革进程。二是金融资本账户种类繁多，广泛分布于各商业银行，账户内资金数额巨大，导致大量国库资金进入专户结算，脱离监管，脱离地方财政预算计划。第三，国库外收支巨大，集中收付不集中，不仅增加了资本运营环节，而且降低了资本运营效率，容易出现资本安全问题。第四，非税收入支付不及时，利用财政专户人为调整财政收入进度，导致财政收入信息失真。

随着新预算法的颁布实施，建立真正的国库单一账户体系的各种制度和技术条件逐渐成熟，解决“最后一公里”问题显得尤为迫切。

解决“最后一英里”问题的途径

国库集中收付制度改革中的“最后一公里”问题不仅是一个制度设计问题，也是现代国库管理理念和管理模式的选择。这也涉及到对改革方向的理解。能否坚持改革的问题取向，以问题推动改革，是保证整个改革进程不偏离现实和目标的关键。

要解决国库集中收付制度改革中的“最后一公里”问题，必须坚持顶层设计与问题导向相结合，标本兼治，解决改革不到位、执行不到位的问题，注重长远，通过完善现代国库管理制度和机制，深化国库集中收付制度改革。

首先，要把握国库集中支付制度改革的本质要求。全面推进国库集中支付制度改革，是建立和完善公共财政管理体制的必然要求。在社会主义市场经济条件下，财政的本质属性是公共财政，它为社会提供公共产品以满足公共需求。公共财政管理水平直接决定了公共产品提供过程的有效性。国库集中支付制度是公共财政管理制度的重要组成部分。财政收支的完整、规范、透明和高效运行不仅是国库集中支付制度的显著特征，也是公共财政管理的应有之义和国库集中支付制度改革的本质要求。

其次，要坚持国库集中支付制度改革的目标和任务。2015年1月1日生效的新《预算法》明确规定“国家实行国库集中收付制度”，“对所有政府收支实行国库集中收付管理”，这正式肯定了我国国库集中收付制度改革十多年来取得的成绩，也为下一步改革指明了方向。深化国库集中支付制度改革，不仅要坚持国务院确立的以单一国库账户为基础的国库集中支付制度的改革目标，而且要落实法律规定的“对全部政府收支实行国库集中支付管理”的改革任务。

最后，要注意国库集中支付制度改革的关键环节。第一，建立国库管理的法律框架，尽快制定和颁布新预算法实施细则，并在细则中明确规定各级政府的各项收支由中国人民银行国库集中收付。同时，根据集中收付改革的需要，修订了《国库条例》，赋予中国人民银行国库部相关职责。二是深入开展理论研究和实践创新，探索更加科学合理的国库单一账户体系和多部门协作、各负其责的国库直接支付模式，实现“资金收支由“一步到位”向“直通车”和“让数据跑得多、让人民跑得少”的便捷目标。第三，进一步清理财政专户，大幅度减少专户数量和资金数额，条件成熟时逐步取消财政部门和预算单位在商业银行开立的预算外账户和过渡账户。第四，积极稳妥推进国库现金管理发展。

来源：安莎通讯社