重庆地票孤独试验7年：350多亿城市资金反哺农村

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“十三五”期间，在确保不突破18.65亿亩耕地红线的同时，新增建设用地3256万亩。这意味着新建设用地的来源需要在“存量”土地上寻求突破。

重庆市2008年以来的土地票测试，正好为上述问题提供了一个突破方向。特别值得一提的是，一条以地票为桥梁的长距离、大规模的城市反哺农村通道已经建成。根据重庆土地票的累计交易数据，这相当于城市向农村，特别是向远郊反馈了350多亿元。

52岁的邹有义(音译)仍然不知道，他五年前开垦的宅基地所节省下来的382平方米的土地使用指标最终去了哪里。

然而，这半亩地让他的收入增加了8.2万元——根据2011年当地农民的平均年收入，这笔钱需要12年才能赚到。

在邹有义所在的重庆市涪陵区镇西镇洪湖村，由于包括宅基地在内的建设用地的开垦，大多数村民获得了不同数额的“财产性收入”。据《21世纪经济报道》记者获得的数据显示，2011年至2012年，当地村民在这个距离涪陵主城区1小时车程、距离重庆市区4小时车程的偏远村庄开垦了116亩闲置建设用地，总补偿价格近1500万元。

事实上，邹有义收入的实现只是重庆地票交易系统的一部分。所谓土地票是指一套将农村土地利用指标转移到城乡规划建设区域的土地改革方案。

根据《国土资源“十三五”规划纲要》，十三五期间建设用地总量得到有效控制。在不突破18.65亿亩耕地红线的前提下，新增建设用地控制在3256万亩。

国家发改委发展规划司城镇化促进协调办公室研究员王俊峰对《21世纪经济报道》表示，这意味着新建设用地的来源需要在“现有”土地上寻求突破。

重庆市2008年以来的土地票测试，正好为上述问题提供了一个突破方向。同时，以地票为桥梁，建立了长距离、大规模的城市反哺农村的渠道。

土地票来自农村地区，尤其是偏远山区，但土地在城镇。根据重庆市提供的官方数据，截至2016年5月的前10天，重庆的土地交易总量为177，000亩和353.4亿元，相当于城市向农村，特别是向远郊回馈了350多亿元。

城乡建设用地“双增长”

土地票可以理解为闲置的农村集体建设用地(包括农村宅基地及其附属设施、乡镇企业、农村公共设施和农村公益事业)经土地管理部门复垦验收后新增的建设用地指标。

通过交易，获得土地票的人可以申请将符合重庆市城乡总体规划和土地利用规划的农用地转为建设用地。

重庆市农村土地交易所首席执行官童在接受《21世纪经济报道》采访时表示:“土地票是农村建设用地市场有偿退出的市场化制度，同时，偏远地区的农民也可以享受到城镇化带来的好处。”

此外，将农村建设用地的减少与城市建设用地的增加联系起来，可以发现农村建设用地的价值，增加农民的财产性收入，同时保护耕地，扩大地方建设用地指标。

实施土地票改革的背景之一源于重庆农村人口外迁、建设用地急剧增加的不正常现象。

据统计，从1997年重庆直辖市成立到2009年，重庆农村登记人口下降了5%，常住人口下降了31%，而农村登记人口人均建设用地从148平方米增加到156平方米，增长了5.4%；常住居民人均建设用地从183平方米增加到262平方米，增长43%。

重庆官员认为，随着城市化向城市发展，城市人口增加，农村建设用地减少，耕地增加，这与世界城市化的一般规律相违背。

问题的症结在于，在城乡二元分割的土地制度下，农民工占用城市建设用地，而他们在农村的家园由于缺乏合理的退出渠道而长期闲置，造成建设用地“双增长”模式，给耕地保护带来压力。

同时，城乡要素不流动，城乡之间缺乏协调的制度渠道，成为制约农村土地改革的重要问题。然而，重庆的土地票制度是针对农村建设用地产权模糊的状况，实行所有权分割。

这样，农村闲置、利用不足、价值较低的建设用地将通过指数化的形式转移到利用水平较高的城市地区，使“房地产”成为一种“虚拟动产”，用市场之手连接城乡，实现农村、城市和企业的双赢。

根据重庆市土地票的规定，实行“先造地，后用地”的办法，在土地票的生产过程中，90%以上的优质耕地是通过开垦生产的，但使用土地票时，耕地仅占征地范围的60%左右，平均节约耕地30%左右。

截至2015年底，重庆共使用土地票11.75万亩(复垦耕地10多万亩)，实际占用耕地7.32万亩，实现了耕地占补平衡。

土地票交易的经济账户

土地票交易主要涉及三个方面，一是土地票的使用者，房地产开发商是主要群体；第二，农民贡献建设用地，如家园；第三，政府承担了媒体的职能。

对于房地产开发商来说，土地票就像是土地市场上的“入城证”:重庆所有新增的城市商业建设用地都需要通过土地票交易获得。

这意味着房地产开发商拿到土地票并不等同于土地使用权，他们要想落实土地使用指标，还需要参与“招投标、拍卖、挂牌”的过程。在获得符合条件的待开发土地后，将申请土地证办理转换手续，最终土地证将作为实际建设地块落地。如果开发商在投标、拍卖和悬挂土地时未能中标，他可以将相应的土地费退还给开发商。

同时，值得注意的是，与其他地区相比，重庆的土地票制度增加了土地竞标者(尤其是房地产开发商)的前期成本——土地票交易的起价从2008年的4万元/亩增加到2010年的13.6万元/亩，2011年8月进一步调整到17.8万元/亩，2015年维持在20万元/亩。显而易见的问题是:这些成本如何消化将其添加到投标人是否合理？

对此，童表示，这笔费用可以从土地交易的税费中扣除，之后再进行招标拍卖。“农民通过土地票交易获得的资金实际上是政府新增土地使用收入的一部分。”

从农民的角度来看，土地复垦产生的土地票净收入按85: 15的比例分配给农民和集体经济组织。通过这种制度安排，重庆平均每户宅基地为0.7亩，农民通过土地票交易可以一次性获得约10万元。

尽管进行了土地票交易，农民的财产权还是增加了。然而，土地票给农民带来的利益远远低于政府在实际出售的土地上获得的利益。

根据重庆市提供的官方数据，截至2016年5月的前10天，重庆市累计土地出让金分别为177，000亩和353.4亿元，平均成交价为每亩199，600元。相比之下，重庆主城区房地产开发商的实际征地成本约为229万亩，两者之间仍存在巨大的价差。

对此，重庆方面的解释是，在招标、拍卖和挂牌之前，政府需要安排土地和进行基本建设，这些费用应从土地收益中扣除。

重庆官员还表示，土地票交易不仅增加了农民的财产收入，也成为一些贫困家庭实施生态移民的重要资金来源。截至2015年底，贫困县共交易土地票13.08万亩，260.8亿元，分别占土地票交易总量的75.65%和75.45%。

就政府而言，其经济效益是显而易见的。除了依靠拍卖新的建设用地来增加财政收入之外，事实上，土地票制度不会对地方财政造成压力——因为对农民来说，即使他们通过了政府的验收，在推倒原来的房子和投入资金进行开垦之后，他们也不会立即得到好处。

重庆的做法是集中一批地票，在土地交易所上市。交易成功后，农民可以从土地整理中获得财产性收入。

农村权益完全实现

邹有义用8.2万元的土地出让金在洪湖村集中居住区买了一套112平米的房子，但和村里大多数家庭一样，他虽然住在有土地出让金收入的楼房里，却很难吸引他的孩子回家就业。

这是重庆土地改革中不可避免的问题:大多数年轻农民不再选择务农为生，而是选择在城市定居。

《21世纪经济报道》记者在巴南区天兴寺镇芙蓉村采访了雪堂堡社，了解到40岁以下的年轻人基本上都出去打工了，很少有人在家务农。镇上只有78名初中生和小学生，以前最多有几千人。

重庆市巴南区也注意到了这种情况。作为重庆主城区9个区中农村面积最大、农民人口最多、农业比重最高的地区，在进行土地票试验的同时，一场更为“大胆”的试验悄然展开:允许农民自愿放弃土地承包经营权、林权、宅基地使用权和集体经济收入分配权等“四权”，从而获得一定的现金补偿。农民返还的土地及相关权益由村集体经济组织通过公开招标方式转让。

巴南区委书记李建春向《21世纪经济报道》记者表示，上述试点的出发点是，近年来，随着户籍制度改革的推进，农民工享有城市教育、医疗、住房、就业、保险等权益。，并仍有权使用农村宅基地、林地和承包地进行经营。

“我们认识到两个突出的问题:一方面，在城市定居的农民缺乏在城市定居的资金；另一方面，农村进城农民的权益长期处于闲置状态，无法实现资金化，两头弃地、两头占地现象严重。”李建春说。

集体经济成员的“进与退”

2015年，巴南区将天兴寺镇芙蓉村的雪堂堡社作为农民有偿退出试点。通过集体资产量化，雪堂保学会向全体会员量化确认了所评估的集体资产1189万元。社会集体与自愿申请、有稳定非农收入来源和其他合法住所的农民签订了有偿退出协议。社会集体参照重庆土地票市场价格和相关征地补偿标准对“四权”进行了估价，每户获得补偿资金53.57万元。

通过公开招标和合法流转，社会集体将农民返还的土地及相关权益移交给回归的村民进行农业综合开发，并向社会集体支付相关费用。

《21世纪经济报道》记者在一次采访中了解到，上述制度设计的关键部分是，社会集体在其中发挥着关键作用——根据法律，农民不能将土地卖给城市资本，而只能将其归还给集体，而集体将土地转让给城市资本，这与土地合同法的规定是一致的。

然而，根据目前的制度设计，巴南模型只考虑了集体经济组织成员的“退出”，而没有考虑“进入”问题。随着城市化进程的推进，村集体成员的数量逐渐减少，对于集体经济组织最终将如何存在，剩余集体资产将如何管理，没有明确的法律规定。

重庆市梁平县在上述问题上进行了进一步的探索。与巴南区相比，梁平县距离重庆主城区较远，农业比重较高，社会资本投资意愿相对较弱。

因此，梁平县和巴南县之间存在着微妙的差异:农民自愿退出全部或部分土地承包权、宅基地使用权和林权，但仍保留其在集体经济组织中的成员资格和其他权益。

此外，更大的变化是梁平在巴南的基础上进一步探索了集体经济组织成员的“进入”。

梁平县仁和村农民寿小江作为个人投资者，以“农民转农民”的形式支付了3000元“户口费”，并将户籍转移到了义和村。村集体以“其他承包方式”将土地承包给投资者寿小江。

目前，对“四权”退出的探索仍局限于小范围，主要是关于“四权”退出的资金来源。根据飞行员的计算，如果一个人完全退出“四权”，他可以得到大约15万个福利。然而，地方财政需要提前支付给农民。如果广泛实施，地方财政将面临巨大压力。

巴南区委书记李建春表示:“目前的做法是与社会资本结合，退出需求。”

孤独的地方实验

重庆经过多年的地票测试，出台了一部地方性法规《重庆市地票管理办法》，标志着多年探索的地票制度进入了一个更加制度化的阶段。

重庆地票测试虽然得到了业界的认可，但从未在全国范围内推广，被当地一位学者形容为“一个孤独的实验者”。

"实际上，类似重庆的地区，如云南和贵州，都有条件实行地票."上述学者说。

上述人士进一步指出，满足土地票交易需要几个条件。首先，该地区的土地已经“确认和认证”；第二，该地区有农村土地交易所，如经国务院批准的重庆土地交易所；第三，在该地区的偏远村庄有大量闲置的房屋。

《21世纪经济报道》记者还了解到，鉴于土地票制度给重庆偏远农村带来的实际经济效益，云南曾希望将该省的土地票在重庆土地交易所挂牌交易。

虽然高层官员没有明确说明照搬和推广“土地票”的经验，但从国务院办公厅2015年11月2日发布的《深化农村改革综合实施方案》中可以看出，土地票模式以另一种方式扩大了试点范围。

上述《建议》提出:“根据有关法律法规，完善和扩大城乡建设用地增减挂钩和土地票等试点，推进利用城乡建设用地增减挂钩政策支持异地扶贫搬迁。”

目前，国土资源部积极支持贫困地区挂钩储蓄指标交易，四川、贵州等地已有省级范围内挂钩指标交易的案例。从它的工作原理来看，它与地票完全一样。有鉴于此，土地票制度实际上扩大了测试范围。

中国社会科学院农村发展研究所研究员党国盈认为，土地票是否能有效配置土地资源值得探索。在他看来，土地票的价格并不能反映填海土地的真正价值。由于城乡之间的距离不同，复垦耕地的质量不同，每亩地的地价应该不同。

然而，在实际交易中，不可能以不同的价格给出不同的票。它不仅与流通中的地票总量有关，还与市场对地票的需求有关。这样，土地票市场就不能反映土地票的实际和合理的“成本”差异，也就不能反映资源配置优化的原则。

西南政法大学教授刘军认为，土地票制度的价值在于保护耕地，让农民像城市居民一样实现房屋和土地带来的财产利益，这对于促进农业人口的城市化非常重要。其次，为城市化进程中的产业转移和人口流动建立了一套“补偿机制”。如重庆东北生态保护开发区定位为国家重点生态功能区和农产品主产区(报价00061，购买)，可将“土地票”与整村改造项目相结合，建立耕地生产能力和粮食生产能力市场化投资补偿机制。

来源：安莎通讯社