进一步推进简政放权转变职能工作的建议

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今后，要结合政府机构改革，继续推进职能转变，推动形成科学合理的政府治理体系，加强事后监督，深化法制化建设，积极评估改革实施情况，使简政放权、优化服务的改革工作不断深化。

刘奕呈·肖恩

学者观察

本届政府两年多来开展了“简政放权、转变职能”的工作，取消和下放了大量的审批权限，取得了很大的成绩，但也存在一些问题。进一步推进简政放权和职能转变，真正建设服务型政府，对于不断激发社会活力，促进“大众创业创新”，保持经济社会全面、快速、可持续发展具有重要意义。

简政放权对转变政府职能的意义

首先，需要进一步完善发展社会主义市场经济体制。党的十八届三中全会《决定》明确提出，要围绕发挥市场在资源配置中的决定性作用，围绕“着力解决市场体系不完善、政府干预过度、监管不足”的问题，深化经济体制改革只有不断理顺政府与市场的关系，认真转变政府职能，解决政府过度干预等问题，市场才能在资源配置中发挥决定性作用，促进我国社会主义市场经济体制的不断完善。

二是完善国家治理体系，实现治理能力现代化。有效的政府治理是国家治理现代化的重要组成部分。只有加快转变职能，明确政府与市场的职能分工，充分发挥政府在宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务和环境保护等方面的职能。，才能有效提高国家治理能力。

第三，需要实施供应方结构改革的主要措施。在适度扩大总需求的同时，要加强供给侧结构改革，其实质是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，明晰政府权力边界，从体制改革、结构优化和要素升级等方面进一步推进改革、转型和创新。从各国的实践和成功经验来看，减少政府干预也是一种典型的做法。

第四，要规范政府权力运行，防止腐败。建设廉洁政府不仅是政府改革的重要目标，也是人民的共同期待。伴随“大政府”制度而来的权力为权力寻租和腐败提供了便利。因此，通过不断简化行政管理和权力下放，转变政府职能，不断减少政府部门的权力，从制度上规范权力运行，将对有效减少权力寻租起到重要作用，从而从源头上防止腐败。

当前简政放权和转变政府职能工作的主要特点

首先，权力下放力度大，范围广。从2013年国务院第一个关于取消和下放行政审批事项的文件《国发[2013]19号》到2015年《国发[2015]58号》，以国务院名义下发的专门取消和下放事项文件共11件(不含临时调整地方行政审批和准入特别管理办法的相关文件)，取消和下放行政审批事项共1188件(不含上报全国人大常委会的事项)这些事项包括行政类和非行政类，涉及国务院各部门和地方政府的权限，以及工商登记、职业资格、行政事业性收费、机关内部事务、保密事项和需要修改法律决定的事项。从行业角度来看，它们几乎涵盖了国民经济的所有重要领域。

第二，更加强调主动性和完整性。与以往以清理计划经济时代遗留问题为重点的行政审批制度改革不同，这次放权让利的改革是为了适应经济社会发展的需要，增强政府的治理能力，充分发挥市场配置资源的决定性作用而进行的积极调整。同时，注重整体布局和推进，通过相关领域的一系列配套措施加大协助力度，如2013年12月第十二届全国人大常委会第六次会议修订《海洋环境保护法》等7部法律，增加事后监督措施，优化行政审批流程。尤其是《公司法》的修订，进一步降低了公司设立的门槛，激发了投资活力，促进了分权和分权改革的不断深化。

第三，更加注重法制化和规范化。高度重视法治的作用是这一轮权力下放和权力下放的一个主要特点。它一再强调“先授权，后改革，先法律，后权力”。任何与现行法律相冲突的改革计划都必须在实施前进行修订。“权力清单”、“责任清单”和“负面清单”对政府运行的“法制化”提出了很高的要求，相关改革措施都体现了“法制”的理念，如新的行政许可的设定必须有法律依据，取消无法律和监管依据的行政审批前置项目等。注重提高政府规范行政的能力，如对非行政许可事项进行分类和管理，有利于政府管理的精细化和有效政府的建设。

第四，它一直在深化，但仍不足以刺激市场活力。在过去两年中，权力下放和权力下放的工作已经从“简单权力下放”的政策文件发展到“名单管理”的体制框架；从放宽市场主体审批限制到注重事后监管；从简化手续、缩短时限到网上办理和监管“互联网+”，工作全面深化。但同时也存在审批项目和权限取消不彻底或下放不到位、部门职能转变和服务不到位、相关法律法规和配套改革未及时跟进等问题，制约了市场活力的有效激发。

关于进一步推进权力下放和转变政府职能的建议

从简政放权转变职能的实践来看，取得了很大成绩，但也存在一些问题。今后，要结合机构改革，调整政府权责定位，构建治理体系，加强监管，完善政策评估体系，进一步推进政府职能转变，不断激发社会创新和创业活力。

首先，政府职能的转变应与机构改革齐头并进。“简政放权”不仅是“放权”，也是“简政放权”，二者相辅相成。今后，一些现有机构可以根据新的权力调整而撤销和改造。在此基础上，一方面，明确了党政部门的职责，理顺了行政、立法、司法三权的界限，继续推进“大体制”改革，进一步解决了部门职能重叠和重叠导致的协调性差等“部门主义”。另一方面，随着职能转变的到位，行政决策权、行政执行权和行政监督权的“三权分立”得到推进，形成相互制约。

第二，调整政府的角色和权限。权力下放的职能转变是重新分配和调整政府、市场和社会的责任和权利。有必要确立企业的“生产主体责任”和政府的“监督主体责任”的概念。企业应该对自己的违法行为承担主要责任，而政府机构专门负责监督，不再承担连带责任。权力下放应在行政权力下放的同时经济地进行，以促进企业自律，成长为独立的社会主体。“简政”即机构改革到位，权力结构优化，同时按照新的职能定位制定和规范权责清单，促进政府职能转变和管理优化。有必要区分经济领域的权力下放和社会领域的权力下放。应减少经济管理领域的事项(如价格、投资和其他微型商业活动)，并努力释放市场参与者的活力；社会管理等非经济领域(主要涉及健康、安全和环境等)。)，在下放权力的同时，要注意民生保障和社会稳定，要保留审批和许可权。全面清理和规范行政审批中介服务，坚决整顿“红顶中介”，切断行政机关与中介服务机构的利益链条。完善取消审批权或下放审批权的单一模式，探索梯度缓解方法。比如，我们可以试点取消非国有企业一般投资项目的备案制度，企业要根据法律法规自主决策，在相关网络平台上进行自主注册。

第三，推动形成科学的政府治理体系。

目前，我国政府治理体系还不完善，分权改革有利于其不断完善。今后，一方面要积极培育和规范各种社会组织的发展，并在此基础上，逐步加大向它们回归权力的广度和深度，促进它们逐步成为管理主体的一员。另一方面，通过加强监管，促进企业和其他社会主体成长为能够承担相应权利和义务的独立主体。同时，要建立和完善全社会的信用体系，加快制定《公民权利清单》，培育公民参与事务、承担权利、获取利益的权利理念，支持公民以权利制约权力，以最广泛、最坦诚的信息披露增强公民的知情权和监督权。特别是，我们应该鼓励利用互联网通过合法、合理和必要的渠道维护个人利益，并培养人们广泛参与治理的意识。推动多元管理主体不断成长和成熟，逐步培育全社会的伙伴关系和民主、合作、妥协精神，为成熟的政府治理体系创造关键条件。

第四，加强事后监督。全面推进行政审批与市场监管职能严格分离，借鉴发达国家经验，在试点基础上，赋予市场监管机构制定本级政府或行政部门享有的行政法规或规范性文件的准立法权和行政裁决权，推进市场监管机构从行政监管向法律监管的“去行政化”。及时出台监管的上位法和相关法规，建立和完善监管标准体系，修订《标准化法》和《食品安全法》，研究出台综合性的《市场监管法》，形成市场监管的法律框架，使企业行为和部门监管依法进行。建立和完善监管机制，实现监管模式从以市场主体为主向以市场行为为主转变，强化生产者和经营者的主体责任。特别是要把事前审批和加强事后监督结合起来。对于短期内可能给社会造成重大损失、难以弥补损失或需要巨额成本弥补损失的项目，停止项目建设或运营将带来重大损失，短期内不明显但长期持续积累的严重损失，与民生保障或社会稳定密切相关，是否存在重大损失尚不确定。 而大量建设项目在短期内，有必要加强事后监管，从而避免不可估量和可收回的损失。

第五，建立和完善第三方评估体系。将权力下放的第三方评价制度化，建立和完善以专业化、技术化和标准化为重点的评价方法，明确第三方评价的范围、主体、程序和结果的应用，完善政策评价框架，持续开展工作评价，为政府管理方法的改革创新提供建议，为地方政府开展此项工作提供指导。评估手段可以参照澳大利亚等一些发达国家的“持续改进评估机制”，科学合理地选择指标，不具体评估监管机构的行政绩效，而是衡量通过简化行政、下放权力减轻企业负担的实际效果。加强人大监督和公众、专家参与，特别是吸收最广泛的社会力量参与，由中立机构对工作决策、实施、监督落实和成本效益情况进行全面、客观的评估。要督促地方政府将分权和分权工作纳入政府工作绩效评估，增强工作约束力，提高实施效果。

第六，加快相关改革。当前，有许多配套改革要与下放工作同步推进，其中完善财税体制改革尤为迫切，这主要解决了当前“下放”中大量审批事项简单下放给地方各级政府部门，导致“行政权、人权、财权”不平等的问题。财权和行政权，尤其是财权和行政权应该尽快实现，从而削弱地方政府直接干预微观经济运行的内在动力。要同时推进财政转移支付制度改革，下放“分权”和相应的“资金”，进一步理顺分权机制，并与下一步“简单行政”相结合。赋予地方政府更多的改革试点权，赋予地方政府充分的试点权，鼓励地方政府进一步总结经验，深化改革试点，同时在机构设置、资金和人员配备等方面向基层政府倾斜，进一步下放权力。

第七，深化政府工作法制化。要继续强化“授权在先、改革在后、法律在先、权力在后”的原则，加快法律法规的“立法改革和废止”，推动分权改革和分权化向纵深发展。凡与现行法律相抵触的改革方案，必须在实施前进行修改，或通过专门授权机制获得立法机关的特别授权后，在特定部门或地区实施。及时全面清理行政规范性文件。没有法律依据，擅自扩大权力，损害人民合法权益的，应当修改或者废止。一些行政法规应及时升级为法律法规，以解决执行不力、问责主体范围狭窄的问题。抓紧出台全国行政审批标准化和信息化改革方案，推进行政事项编码、经办部门、项目名称、设置依据和服务对象的标准化和统一。不断调整和完善“三大名单”，强化“法定职责”的理念和制度，特别是完善问责机制，明确界定问题涉及到哪一级政府和责任人，承担什么责任，形成严格对应的职责和责任体系。

(作者:国务院发展研究中心社会发展研究部天津市发展和改革委员会)

来源：安莎通讯社